Принцип за отговорност на държавата за вреди, причинени на частни субекти, следствие от нарушаване на правото на ЕС
Автор Николай Павлевчев
СУ„Св. Климент Охридски“
Въпросът за отговорността на държавата за вреди е предмет на разглеждане в административното и административнопроцесуалното право, а също и в облигационното право, доколкото нанасянето на вреда при наличието на останалите елементи от фактическия състав е основание за възникване на деликтно отношение. Положението на законодателната уредба се е превръщало в повод за научно изследване.[1]
Необходимо е в тази връзка да се обърне внимание на въпроса за отговорност за вреди, причинени на физически и юридически лица, вследствие нарушаване на правото на Европейския съюз, като правопорядък, стоящ йерархически над вътрешното право. Това ще се опитам да изясня накратко в настоящата статия, като се съсредоточа в практика на Съда на Европейския съюз.
С оглед на особената ценност, която представлява защитата на правата на човека, правото на ЕС се прилага съобразно принципа за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани. Доколкото правото на ЕС съдържа множество разпоредби, предоставящи права на гражданите на ЕС, необходима е качествена гаранция за тяхното спазване, включително отстраняване на неправомерните последици и обезщетение, когато правата са нарушени от националните органи при неприлагане на Общностното право.
Същността на принципа е изведена в делото Francovich. В мотивите на Съда се отбелязва, че пълната ефикасност на нормите на ПЕС би била накърнена, ако не е налице възможност за получаване на обезщетение при нарушаване на правата на гражданите, произтичащи от ПЕС. То е особено необходимо в случаите, когато гарантирането на правата на частнит е субекти е поставено под условие, а именно действията на националните органи.
Във връзка с това СЕС постановява следното: „... принципът на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти вследствие на нарушения на общностното право, за които носи отговорност държавата, е присъщ на системата на Договора. Задължението на държавите-членки да поправят такива вреди намира своето правно основание в член 5 от Договора, съгласно който държавите-членки са длъжни да предприемат всички необходими мерки, общи или специални, за да осигурят изпълнението на задълженията си по силата на общностното право. Сред тях е и задължението да отстранят неправомерните последици от нарушение на общностното право”.
Следва да се акцентира върху следните моменти от становището на Съда: предприемане на всякакви мерки за изпълнение на задълженията, произтиащи от ПЕС, сред които и премахване на вредоносните последици при неспазване на споменатите задължения. Тълкувайки горепосоченото се достига до извода, че този принцип е иманентно присъщ на ПЕС и е част от останалите принципи за прилагането на ПЕС.
За да бъде възможно ангажирането на принципа на отговорност на държавата за вреди, нанесени на частни субекти, следствие от нарушаването на Общностното право, е необходимо наличието на определени условия. Най-ясно те са формулирани в делото Francovich: “Първото от тези условия е предписаният от директивата резултат да включва предоставянето на права на частноправните субекти. Второто условие е да бъде възможно установяването на съдържанието на тези права въз основа на разпоредбите на директивата. Накрая, третото условие е съществуването на причинно-следствена връзка между неизпълнението на задължението на държавата и вредата, претърпяна от засегнатите лица.” Тези условия са достатъчни, за да породят право на обезщетение в полза на частноправните субекти, което намира своето правно основание пряко в общностното право. СЕС също така подчертава, че изискванията за форма и условията по същество, предвидени в различните национални законодателства относно обезщетяването на вредите, не трябва да бъдат по-неблагоприятни от тези, които уреждат аналогични вътрешноправни съдебни производства и не следва да бъдат уредени така, че да правят практически невъзможно или прекомерно трудно получаването на обезщетение.
В делото Brasserie du Pêcheur СЕС постановява, че прилагането на принципа не може да бъде поставено в зависимост от вътрешните правни норми за разпределение на компетентността между конституционните власти. В случаите, когато ЕС задължава държавите в точно определен срок да предприемат всички действия за постигането на предписания в директива резултат „обстоятелството, че националният законодател следва да предприеме тези мерки, е ирелевантно за прилагането на отговорността на държавата членка вследствие на нетранспонирането на директивата.” Следователно държавите не могат да бъдат освободени от отговорността, произтичаща от нетранспонирането на директивата, на основание факта, че са били задължени да предприемат всякакви мерки по постигането на предписания резултат. Тоест правата на гражданите на ЕС и задължението за обезщетение при тяхното накърняване имат по-голяма относителна тежест от задълженията, произтичащи от членството в ЕС, като последните не могат да бъдат „оправдание” за неангажиране на отговорността. „Обратно, когато държава членка действа в област, в която тя разполага с широка свобода на преценка, сравнима с тази, с която разполагат общностните институции при прилагането на общностните политики, изискванията, при които нейната отговорност може да бъде ангажирана, трябва да бъдат по принцип същите като тези, от които зависи отговорността на Общността при подобно положение.”
Съдът повтаря във връзка с това трите изисквания за ангажиране на отговорността, като добавя, че „елементите, които компетентната юрисдикция може да вземе предвид, следва да се посочат степента на яснота и прецизност на нарушената правна норма, както и обхватът на свободата на преценка, която нарушената норма предоставя на националните или общностните органи, умисълът или непредпазливостта при неизпълнението на задължението, извинимият или неизвиним характер на евентуална грешка при прилагане на правото, както и обстоятелството, че поведението на общностна институция може да е допринесло за бездействие, за приемане или за запазване на национални мерки или практики, които противоречат на общностното право. При всички положения едно нарушение на общностното право е явно съществено, когато е продължило въпреки постановяването на решение, установяващо твърдяното неизпълнение на задължение, на решение по преюдициално запитване или на трайно установена практика на Съда в конкретната област, от които е видно, че въпросното поведение съставлява нарушение.”
Въпреки това, в мотивите си Съдът заключава, че като условие за ангажиране на отговорността не може да бъде изисквано наличието на виновно омисивно или комисивно деяние на длъжностно лице, част от състава на колективен държавен орган, или представляващо едноличен държавен орган. Съдът изключва субективния елемент с оглед на неговото трудоемко доказване. Неговото наличие значително би ограничило разглеждания допълващ принцип за прилагане на ПЕС и съответно би осигуило плацдарм за ненаказуемо нарушаване на права на частните субекти.
В заключение по делото Съдът определя, че ” при нарушение на общностното право от държава членка, за което носи отговорност националният законодател, действащ в област, в която разполага с широка свобода на преценка за извършване на нормативен избор, увредените частноправни субекти имат право на обезщетение, при положение че нарушената правна норма на общностното право цели да им предостави права, че нарушението е достатъчно съществено и че съществува пряка причинно-следствена връзка между това нарушение и претърпяната от частноправния субект вреда. Поставените от приложимото национално право условия не могат да бъдат по-малко благоприятни от тези, които се отнасят до подобни претенции, предявени по националното право, нито да са уредени така, че получаването на обезщетението да е на практика невъзможно или изключително трудно.”
С поставените изисквания се цели широко и последователно приложение на принципа.
В същата насока са и мотивите на съда по дело Köbler СЕС припомня, че принципът, според който една държава-членка е дължна да направи обезщетение за приписваните причинени вреди на частни субекти при нарушения на правото на Общността, важи за всички случаи на нарушения на правото на Общността, при това независимо кой е органът на тази държава, чието действие или бездействие е в основата на това нарушение .
Според заключенията на Съда по делото Traghetti di Mediterraneo :
„правото на Общността се противопоставя на националното законодателство, което изключва по принцип отговорността на държавата-членка за вреди причинени на частни субекти при нарушение на правото на Общността от съд, чиито решения не подлежат на обжалване, с основанието, че въпросното нарушение е свързано с тълкуването на правните норми или с оценката на фактите и доказателствата, направени от този правораздавателен орган. Правото на Общността се противопоставя също така на национално законодателство, което ограничава ангажирането на тази отговорност единствено до случаите на умисъл и сериозни нарушения от страна на съда, ако това ограничение води до изключване на ангажираността на засегнатата държава-членка в други случаи, когато е извършено явно пренебрегване на прилаганото право”.
Съдът изключва каквато и да е възможност за въздействие върху ангажирането на отговорността от страна на държавите по посока поставянето на допълнителни изисквания с цел ограничаване на приложението на принципа посредством национални нормативни актове, напомняйки предимството на ПЕС пред вътрешното законодателство.
Според българския Закон за отговорността на държавата и общините за вреди редът, по който следва да сработи предвидената като допълващ принцип за приложение на ПЕС отговорност, е следният:
· Чл. 7. (Изм. - ДВ, бр. 43 от 2008 г., в сила от 30.05.2008 г.) Искът за обезщетение се предявява пред съда по мястото на увреждането или по местожителството на увредения срещу органите по чл. 1, ал. 1 и чл. 2, ал. 1, от чиито незаконни актове, действия или бездействия са причинени вредите.
· Чл. 8. (1) (Изм. - ДВ, бр. 43 от 2008 г., в сила от 30.05.2008 г.) Обезщетение за вреди, причинени при условията на чл. 1, ал. 1 и чл. 2, ал. 1, може да се търси по този закон, а не по общия ред.
(2) Когато закон или указ е предвидил специален начин на обезщетение, този закон не се прилага.
· Чл. 9 (1) За делата по този закон се внася проста държавна такса в размер, определен с тарифата, приета от Министерския съвет.
(2) Разноски по делата, както и разноски по изпълнението не се внасят предварително .
· Чл. 10. (1) Делата по този закон пред съда се разглеждат със задължително участие на прокурор.
(2) (Изм. - ДВ, бр. 43 от 2008 г., в сила от 30.05.2008 г.) Ако искът бъде отхвърлен изцяло, съдът осъжда ищеца да заплати разноските по производството. Разноските се заплащат от ищеца и при оттегляне на иска изцяло или при отказ от иска изцяло.
(3) (Нова - ДВ, бр. 43 от 2008 г., в сила от 30.05.2008 г.) Ако искът бъде уважен изцяло или частично, съдът осъжда ответника да заплати разноските по производството, както и да заплати на ищеца внесената държавна такса. Съдът осъжда ответника да заплати на ищеца и възнаграждение за един адвокат, ако е имал такъв, съразмерно с уважената част от иска.
[1] Вж. преди всичко Гоцев, В., Отговорност на държавата за вреди, причинени на граждани. С. Софи-Р.
Автор Николай Павлевчев
СУ„Св. Климент Охридски“
Въпросът за отговорността на държавата за вреди е предмет на разглеждане в административното и административнопроцесуалното право, а също и в облигационното право, доколкото нанасянето на вреда при наличието на останалите елементи от фактическия състав е основание за възникване на деликтно отношение. Положението на законодателната уредба се е превръщало в повод за научно изследване.[1]
Необходимо е в тази връзка да се обърне внимание на въпроса за отговорност за вреди, причинени на физически и юридически лица, вследствие нарушаване на правото на Европейския съюз, като правопорядък, стоящ йерархически над вътрешното право. Това ще се опитам да изясня накратко в настоящата статия, като се съсредоточа в практика на Съда на Европейския съюз.
С оглед на особената ценност, която представлява защитата на правата на човека, правото на ЕС се прилага съобразно принципа за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани. Доколкото правото на ЕС съдържа множество разпоредби, предоставящи права на гражданите на ЕС, необходима е качествена гаранция за тяхното спазване, включително отстраняване на неправомерните последици и обезщетение, когато правата са нарушени от националните органи при неприлагане на Общностното право.
Същността на принципа е изведена в делото Francovich. В мотивите на Съда се отбелязва, че пълната ефикасност на нормите на ПЕС би била накърнена, ако не е налице възможност за получаване на обезщетение при нарушаване на правата на гражданите, произтичащи от ПЕС. То е особено необходимо в случаите, когато гарантирането на правата на частнит е субекти е поставено под условие, а именно действията на националните органи.
Във връзка с това СЕС постановява следното: „... принципът на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти вследствие на нарушения на общностното право, за които носи отговорност държавата, е присъщ на системата на Договора. Задължението на държавите-членки да поправят такива вреди намира своето правно основание в член 5 от Договора, съгласно който държавите-членки са длъжни да предприемат всички необходими мерки, общи или специални, за да осигурят изпълнението на задълженията си по силата на общностното право. Сред тях е и задължението да отстранят неправомерните последици от нарушение на общностното право”.
Следва да се акцентира върху следните моменти от становището на Съда: предприемане на всякакви мерки за изпълнение на задълженията, произтиащи от ПЕС, сред които и премахване на вредоносните последици при неспазване на споменатите задължения. Тълкувайки горепосоченото се достига до извода, че този принцип е иманентно присъщ на ПЕС и е част от останалите принципи за прилагането на ПЕС.
За да бъде възможно ангажирането на принципа на отговорност на държавата за вреди, нанесени на частни субекти, следствие от нарушаването на Общностното право, е необходимо наличието на определени условия. Най-ясно те са формулирани в делото Francovich: “Първото от тези условия е предписаният от директивата резултат да включва предоставянето на права на частноправните субекти. Второто условие е да бъде възможно установяването на съдържанието на тези права въз основа на разпоредбите на директивата. Накрая, третото условие е съществуването на причинно-следствена връзка между неизпълнението на задължението на държавата и вредата, претърпяна от засегнатите лица.” Тези условия са достатъчни, за да породят право на обезщетение в полза на частноправните субекти, което намира своето правно основание пряко в общностното право. СЕС също така подчертава, че изискванията за форма и условията по същество, предвидени в различните национални законодателства относно обезщетяването на вредите, не трябва да бъдат по-неблагоприятни от тези, които уреждат аналогични вътрешноправни съдебни производства и не следва да бъдат уредени така, че да правят практически невъзможно или прекомерно трудно получаването на обезщетение.
В делото Brasserie du Pêcheur СЕС постановява, че прилагането на принципа не може да бъде поставено в зависимост от вътрешните правни норми за разпределение на компетентността между конституционните власти. В случаите, когато ЕС задължава държавите в точно определен срок да предприемат всички действия за постигането на предписания в директива резултат „обстоятелството, че националният законодател следва да предприеме тези мерки, е ирелевантно за прилагането на отговорността на държавата членка вследствие на нетранспонирането на директивата.” Следователно държавите не могат да бъдат освободени от отговорността, произтичаща от нетранспонирането на директивата, на основание факта, че са били задължени да предприемат всякакви мерки по постигането на предписания резултат. Тоест правата на гражданите на ЕС и задължението за обезщетение при тяхното накърняване имат по-голяма относителна тежест от задълженията, произтичащи от членството в ЕС, като последните не могат да бъдат „оправдание” за неангажиране на отговорността. „Обратно, когато държава членка действа в област, в която тя разполага с широка свобода на преценка, сравнима с тази, с която разполагат общностните институции при прилагането на общностните политики, изискванията, при които нейната отговорност може да бъде ангажирана, трябва да бъдат по принцип същите като тези, от които зависи отговорността на Общността при подобно положение.”
Съдът повтаря във връзка с това трите изисквания за ангажиране на отговорността, като добавя, че „елементите, които компетентната юрисдикция може да вземе предвид, следва да се посочат степента на яснота и прецизност на нарушената правна норма, както и обхватът на свободата на преценка, която нарушената норма предоставя на националните или общностните органи, умисълът или непредпазливостта при неизпълнението на задължението, извинимият или неизвиним характер на евентуална грешка при прилагане на правото, както и обстоятелството, че поведението на общностна институция може да е допринесло за бездействие, за приемане или за запазване на национални мерки или практики, които противоречат на общностното право. При всички положения едно нарушение на общностното право е явно съществено, когато е продължило въпреки постановяването на решение, установяващо твърдяното неизпълнение на задължение, на решение по преюдициално запитване или на трайно установена практика на Съда в конкретната област, от които е видно, че въпросното поведение съставлява нарушение.”
Въпреки това, в мотивите си Съдът заключава, че като условие за ангажиране на отговорността не може да бъде изисквано наличието на виновно омисивно или комисивно деяние на длъжностно лице, част от състава на колективен държавен орган, или представляващо едноличен държавен орган. Съдът изключва субективния елемент с оглед на неговото трудоемко доказване. Неговото наличие значително би ограничило разглеждания допълващ принцип за прилагане на ПЕС и съответно би осигуило плацдарм за ненаказуемо нарушаване на права на частните субекти.
В заключение по делото Съдът определя, че ” при нарушение на общностното право от държава членка, за което носи отговорност националният законодател, действащ в област, в която разполага с широка свобода на преценка за извършване на нормативен избор, увредените частноправни субекти имат право на обезщетение, при положение че нарушената правна норма на общностното право цели да им предостави права, че нарушението е достатъчно съществено и че съществува пряка причинно-следствена връзка между това нарушение и претърпяната от частноправния субект вреда. Поставените от приложимото национално право условия не могат да бъдат по-малко благоприятни от тези, които се отнасят до подобни претенции, предявени по националното право, нито да са уредени така, че получаването на обезщетението да е на практика невъзможно или изключително трудно.”
С поставените изисквания се цели широко и последователно приложение на принципа.
В същата насока са и мотивите на съда по дело Köbler СЕС припомня, че принципът, според който една държава-членка е дължна да направи обезщетение за приписваните причинени вреди на частни субекти при нарушения на правото на Общността, важи за всички случаи на нарушения на правото на Общността, при това независимо кой е органът на тази държава, чието действие или бездействие е в основата на това нарушение .
Според заключенията на Съда по делото Traghetti di Mediterraneo :
„правото на Общността се противопоставя на националното законодателство, което изключва по принцип отговорността на държавата-членка за вреди причинени на частни субекти при нарушение на правото на Общността от съд, чиито решения не подлежат на обжалване, с основанието, че въпросното нарушение е свързано с тълкуването на правните норми или с оценката на фактите и доказателствата, направени от този правораздавателен орган. Правото на Общността се противопоставя също така на национално законодателство, което ограничава ангажирането на тази отговорност единствено до случаите на умисъл и сериозни нарушения от страна на съда, ако това ограничение води до изключване на ангажираността на засегнатата държава-членка в други случаи, когато е извършено явно пренебрегване на прилаганото право”.
Съдът изключва каквато и да е възможност за въздействие върху ангажирането на отговорността от страна на държавите по посока поставянето на допълнителни изисквания с цел ограничаване на приложението на принципа посредством национални нормативни актове, напомняйки предимството на ПЕС пред вътрешното законодателство.
Според българския Закон за отговорността на държавата и общините за вреди редът, по който следва да сработи предвидената като допълващ принцип за приложение на ПЕС отговорност, е следният:
· Чл. 7. (Изм. - ДВ, бр. 43 от 2008 г., в сила от 30.05.2008 г.) Искът за обезщетение се предявява пред съда по мястото на увреждането или по местожителството на увредения срещу органите по чл. 1, ал. 1 и чл. 2, ал. 1, от чиито незаконни актове, действия или бездействия са причинени вредите.
· Чл. 8. (1) (Изм. - ДВ, бр. 43 от 2008 г., в сила от 30.05.2008 г.) Обезщетение за вреди, причинени при условията на чл. 1, ал. 1 и чл. 2, ал. 1, може да се търси по този закон, а не по общия ред.
(2) Когато закон или указ е предвидил специален начин на обезщетение, този закон не се прилага.
· Чл. 9 (1) За делата по този закон се внася проста държавна такса в размер, определен с тарифата, приета от Министерския съвет.
(2) Разноски по делата, както и разноски по изпълнението не се внасят предварително .
· Чл. 10. (1) Делата по този закон пред съда се разглеждат със задължително участие на прокурор.
(2) (Изм. - ДВ, бр. 43 от 2008 г., в сила от 30.05.2008 г.) Ако искът бъде отхвърлен изцяло, съдът осъжда ищеца да заплати разноските по производството. Разноските се заплащат от ищеца и при оттегляне на иска изцяло или при отказ от иска изцяло.
(3) (Нова - ДВ, бр. 43 от 2008 г., в сила от 30.05.2008 г.) Ако искът бъде уважен изцяло или частично, съдът осъжда ответника да заплати разноските по производството, както и да заплати на ищеца внесената държавна такса. Съдът осъжда ответника да заплати на ищеца и възнаграждение за един адвокат, ако е имал такъв, съразмерно с уважената част от иска.
[1] Вж. преди всичко Гоцев, В., Отговорност на държавата за вреди, причинени на граждани. С. Софи-Р.