Компетентността в правото на ЕС
автор Яна Добрева
СУ„Св.Климент Охридски“
ЕС разполага с компетентностите, които са й предоставени от държавите членки в учредителните договори. Принципът на предоставената компетентност е закрепен в чл. 5 ДЕО, според който „Общността действа в рамките на предоставените й компетенции и поставените й цели в този договор". За разлика от държавите, ЕС има по-ограничен обхват от компетенции, които са й изрично предоставени, т.е. ЕО има задължение за действие в определени области, посочени в учредителните договори. Държавите членки, като суверенни образувания си запазват върховната власт, делегирайки определен пакет от правомощия. Това делегиране на компетентности следва да означава, че при неупражняване на определено правомощие от страна на Съюза, компетенцията не се пределегира на държавите членки, напротив, пределегирането е абсолютно забранено. Последващи промени следва да са релевантни само ако са извършени в рамките на последващи ревизии в общностното право.
Предоставената или възложена компетентност следва да се разграничава от общата компетентност, с която разполага една държава. Предоставената компетентност не може да се надхвърля и произтича от договорите на ЕС, където са и нейните граници.
Въпреки принципът на предоставената компетентност, с оглед на по-голяма ефективност от дейността на ЕС е възприет и т.нар. принцип на имплицитно предоставените правомощия,(от лат. implicitus, букв. вплетен, вмъкнат; 2. Който се разбира от общия израз, без да е изказан с думи). Този принцип се отнася до допускането при липса на изрично предоставено правомощие, основните принципи и норми, съдържащи се в договорите, да задължават към приемане на нормативни актове за общността, които биха обезпечили общите принципи и норми. Тези последващи актове подпомагат действието на основните принципи и норми.
Принципът на имплицитно предоставените правомощия произтича от практиката на Съда на ЕС в Люксембург, който допуска имплицитните правомощия на ЕС. Този извод може да бъде направен от следните решения на СЕО:
1. Fédéchar, 8/55 Предмет на делото са решенията Върховния орган относно регулирането на изравнителната система по отношение на цените на въглищата в Кралство Белгия.
Ищецът, в лицето на FÉDÉRATION CHARBONNIÈRE DE BELGIQUE „не изключва напълно намесата на Върховния орган в определянето на цените, но я ограничава до случаи, изрично предвидени в Договора, и по-специално в чл. 61 от него“. Съдът отбелязва, че чл. 61 в случая не е приложим, като посочва, че “Върховният орган се ползва с определена автономия в определянето на мерките по изпълнението, които се налагат за осъществяване на целите, посочени в Договора или в Конвен “. Именно тук проличава принципът на имплицитно предоставените правомощия на органите на ЕС, които в случая се изразяват в автономия на Върховния орган по определянето на цените на въглищата в Кралство Белгия, която компетентност е имплицитна, произтичаща от основните принципи и норми, заложени в Договора. Нещо повече, СЕО категоризира тези компетенции на Върховния орган като негово задължение, произтичащо от общите цели на Общността: „Върховният орган има правомощието, ако ли не задължението да предприеме - в определените с тази разпоредба граници - мерки за гарантиране на намаляването на цените на белгийските въглища.цията, която е неразделна част от него.“
2. АЕТЕR, дело 22/70
Предмет на искането е отмяна на разискванията от 20 март 1970г. на Съвета на Европейските общности относно „Европейско споразумение за работата на екипажите на превозните средства, извършващи международен сухопътен транспорт“, където ищец е Комисията на Европейските общности.
Ищецът, отчитайки принципът на имплицитно предоставяне на правомощия, твърди, че полезното действие на чл. 75 от Договора „би било застрашено, ако правомощията, които тя предоставя, не биха се разпростирали по отношение на сключването на договори с трети страни.“ В искането си Комисията подчертава и смисълът на принципа на имплицитно предоставяне на правомощия, а именно разгръщането на общите норми, предвидени в Договора с цел по-ефективно прилагане. Ответникът, не отчитайки принципа на имплицитно предоставяне на правомощия, „изтъква, че щом като Общността разполага единствено с възложени правомощия, то правомощия за сключване на договори с трети страни могат да се предполагат само ако са изрично предвидени в Договора.“
В хода на своята практика Съдът на Европейските общности утвърждава принципа за имплицитно предоставяне на правомощия, мотивирайки своят отговор по делото въз основа на принципа. В изложението по делото СЕО отбелязва, че „Макар и първоначално това правомощие да не е обхващало областта на транспорта в нейната цялост, в хода на прилагането на общата политика в тази област обаче се проявява тенденция към превръщането му в общо и изключително правомощие.“. Прави впечатление последователността в мотивите на САЕ, който правораздава в съответствие с утвърдените принципи по отношение на ЕС, засягащи неминуемо и компетенциите на Съюза. САЕ е категоричен, че „всеки път, когато с оглед прилагане на предвидена в Договора обща политика Общността приема разпоредби, установяващи общи правила независимо от тяхната форма, държавите-членки вече не са в правото си, независимо дали действат индивидуално или дори колективно, да поемат задължения към трети държави, които засягат тези норми.“ Тук проличава и принципът на предоставената компетентност, който с развитието на ЕС става неразделна част от принципа на имплицитно предоставените правомощия.
3. Становище 2/94
Относно Присъединяване на Общността към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, където Съдът на Европейската общност е сезиран от Съвета на Европейския съюз, с искане за становище на СЕО.
Принципът на имплицитно предоставяне на правомощия, както и принципът на предоставената компетентност са застъпени в становището на Съда по въпроса за Присъединяването на Общността към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи. В своето запитване Съветът изрично уточнява, че „всяка Общност трябва да се присъедини към Конвенцията в рамките на своята компетентност и в границите на приложното поле на нейното право“. Въпросът, който заляга в Становище 2/94 е дали ЕС има компетентност в тази правна област, дали държавите членки са й делегирали такива правомощия и ако не са, то дали ЕС по пътя на принципа за имплицитно предоставените правомощия може да изведе подобни прерогативи от учредителните договори, посредством които да може да се присъедини правнорелевантно към Конвенцията и протоколите към нея.
В становището на Съда се отбелязва, че „това присъединяване не трябвало да има никакви последици по отношение на резервите, изразени от държавите членки, страни по Конвенцията, които щели да продължат да бъдат валидни в областите, свързани с националната компетентност.“. Очевидно в становището си САЕ засяга проблемите, които биха възникнали от присъединяването на Съюза към Конвенцията, а именно границите на компетенциите на Съюза и последствията за държавите членки. От друга страна, присъединяването на ЕС поставя въпроса и за компетентностите, с които всяка от страните разполага пред органите на Конвенцията: „В случай на присъединяване Общността щяла да бъде обвързана в границите на нейната компетентност. Трябвало да се предвиди механизъм, позволяващ на Общността и на държавите членки да изяснят въпроса за разпределянето на компетентността пред органите по Конвенцията.“ Становището, направено от Съда на ЕС следва да отговори на запитването на Съвета на ЕС дали и в този случай следва да се приложи принципът на имплицитно предоставяне на правомощия, тъй като „Съветът признава, че Договорът не предоставя специфично правомощие за действие на Общността в областта на правата на човека. Защитата на тези права се осъществявала посредством основните принципи на общностното право.“
САЕ прави запитване до държавите членки, които изтъкват и други трудности, освен липсата на специфично правомощие на ЕС в областта на правата на човека. Обединеното кралство правилно отбелязва, че разглеждания проблем „повдига въпроса за обхвата на присъединяването при наличието на резерви от страна на държавите членки, на правото им да дерогират във всеки един момент някои разпоредби от Конвенцията и риска от разлика между задълженията на държавите членки и тези на Общността, проблема за участието на Общността в органите по Конвенцията, по-специално в бъдещия единен Съд, разпределянето на компетентността между Общността и държавите членки, затруднението при присъединяване на Общността към Конвенцията без предварително присъединяване към Съвета на Европа, съдбата на Договора за ЕОВС и Договора за Евратом.“
Поради многобройните и сериозни пречки, които не позволяват до момента на разглежданото становище, присъединяването на ЕС към Конвенцията за защита на праватана човека и основните свободи, Съдът постановява, че „Съгласно действащото общностно право Общността няма компетентност да се присъедини към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи.“ Решението на САЕ е от изключителна важност по въпросите за принципите на дерогирана и имплицитно предоставена компетентност на ЕС, тъй като е показателно, че САЕ уважава границите, в които държавите членки са предоставили част от суверенните си права на Съюза. С подчертано значение е фактът, че САЕ не злоупотребява с принципа на имплицитно предоставените правомощия, като не ги използва за оправдание за дейности на Съюза извън границите на неговите компетентности. По този начин доверието, което е заложено в отношенията между държавите членки и ЕС остава валидно, а Съюза продължава стриктно да спазва зададените му дейности, без да надхвърля своите компетенции.
4. чл. 216 ДФЕС
Правната норма изрично предвижда принципа на имплицитно предоставените правомощия, давайки право на Съюза да сключва споразумения и „когато сключването на споразумение е необходимо за постигането, в рамките на политиките на Съюза, на някоя от посочените в Договорите цели, или е предвидено в някой от правно обвързващите актове на Съюза, или може да засегне общи правила или да измени техния обхват“. Както многократно бе отбелязано, необходимостта от постигането на предвидените цели от Съюза има първенстващо значение за неговата дейност, което от своя страна му позволява разширително прилагане на общите правила. Именно в това се състои имплицитното предоставяне на правомощия, в разгръщане на общите норми, разширявайки компетенциите на ЕС в делегираните предварително граници от държавите членки. Имплицитно предоставените правомощия са свързани с постигане на ефикасност при изпълнение на задълженията на Съюза, което не нарушава принципа на предоставената компетентност.
Под паралелност на компетентността във вътрешен и външен план следва да разбираме възможността за влияние на ЕС както по отношение на вътрешното право на държавите членки, така и компетентността му за действия в сферата на международното право.
В АЕТЕR, дело 22/70, съдебната практика на Съда в Люксембург разкрива наличието на паралелност на компетентността на Общността във вътрешен и външен план. Тези широки правомощия на Съюза са от изключително значение за неговото развитие и изпълнение на дейностите му. Правомощията на ЕС във външен план безспорно се отразява върху държавите членки, които делегират компетенции на Съюза във външните отношение. Границите на компетенциите на ЕС по отношение на международноправните отношения и въпроси могат да пъдат извлечени както от учредителните договори, така и от съдебните решения на СЕО.
Съдът на ЕС по отношение на компетентността на Общността във вътршен и външен план отбелязва, че „всеки път, когато с оглед прилагане на предвидена в Договора обща политика Общността приема разпоредби, установяващи общи правила независимо от тяхната форма, държавите-членки вече не са в правото си, независимо дали действат индивидуално или дори колективно, да поемат задължения към трети държави, които засягат тези норми.“. Компетентността на ЕС във външните отношения се отразява от една страна на вътрешното право на държавите членки, които са длъжни да прилагат решенията на Съюза, от друга и в техните външни отношения, където държавите са абсолютно задължени да се съобразяват с актовете на ЕС в дадена област на външните отношения. Връзката между паралелността на компетентността и принципите на делегирана компетентност и имплицитно предоставени правомощия на Съюза е безспорна. Тези компоненти от правния режим на компетентността на ЕС са взаимосвързани и взаимопреплитащи се, като тяхната връзка цели в крайна сметка постигането на общите цели, заложени в учредителните договори на Съюза с държавите членки.
Правоспособността на ЕС във външните и вътрешните отношения е последствие от самата правосубектност на ЕС, който не би могъл да изпълнява своите задължения към страните по учредителните договори ако не притежава такива широки компетенции. В противен случай ЕС не би могъл да действа като самостоятелен субект по своята особена същност. СЕО посочва, че „ Когато тези общи правила бъдат въведени, само Общността е в състояние да поема и да изпълнява, с действие в областта на прилагане на общностния правопорядък в нейната цялост, договорените задължения по отношение на трети държави. Следователно по отношение на прилагането на разпоредбите на Договора системата от вътрешни мерки на Общността не може да бъде отделена от тази на външните отношения.“. Общото, което може да се открие между принципът на делегирана компетентност, принципът на имплицитно предоставените правомощия и паралелността на компетентността във вътрешните и външните отношения на ЕС, се изразява в широките правомощия, които държавите членки делегират на Съюза, целейки постигането на общите цели заедно, а не всяка държава поотделно. Именно затова за ЕС са валидни горните принципи, както и, че „тази компетентност на Общността изключва възможността за съвместна компетентност с държавите-членки, доколкото всички стъпки, предприети извън рамките на институциите на Общността, биха били несъвместими с единството на общия пазар и с еднаквото прилагане на правото на Общността. “. В случай, че предоставените правомощия на Съюза не бяха налице, или горните принципи не бяха утвърдени, то ЕС не би могъл адекватно да изпълнява своето предназначение и в голяма степен би загубил ключовото си значение.
За да бъде паралелността на компетентността във вътрешните и външните отношения на ЕС безспорно право на Общноста е необходимо нейното закрепване в Договора, което от своя страна намира отражение в чл. 216: „Съюзът може да сключва споразумения с една или повече трети страни или международни организации“. Това правомощие не би имало своето ключово значение, ако липсваше нормативният текст, че „сключените от Съюза споразумения обвързват институциите на Съюза и държавите-членки.“. В своето единнство чл. 216 от ДФЕС постановява и категоризира широките правомощия на ЕС във вътрешните и външни отношения, придавайки им задължителна сила.
Така наречената „клауза за гъвкавост“ напомня на принципа на имплицитно предоставените правомощия, тъй като предвижда, че „Ако определено действие от страна на Общността се окаже необходимо за осъществяването на някоя от целите на Общността по време на функционирането на общия пазар и този договор не е предвидил необходимите правомощия, Съветът, с единодушие, по предложение на Комисията и след като се консултира с Европейския парламент, приема необходимите мерки.“ – чл. 308 от ДЕО. В случаят обаче е стеснен изпълнителя на компетентността, който разполага с подобни правомощия, а именно Съветът на министрите. Както при принципа на имплицитно предоставените правомощия, така и в клаузата за гъвкавост СЕО следи за спазването на тази норма и най-вече за това да не се надвишат границите на правомощията, очертани в договора. Клаузата за гъвкавост произтича от принципа на предоставената компетентност, тъй като той поставя основата на предоставени правомощия на Съюза или неговите органи.
Чл. 352 ДФЕС доразвива клаузата за гъвкавост, предвидена в ДЕО от една страна по посока на контрола, предвиждайки двоен контрол – веднъж от Съвета, действащ с единодушие по предложение на Комисията и втори път, когато Съветът приеме дадени разпоредби, те биват контролирани още веднъж на същия принцип. Като контролен механизъм и своеобразна гаранция за спазване рамката на договора е предвиждането в ДФЕС, което липсва в ДЕО за насочване вниманието на националните парламенти към посочените въпроси. Докато разпоредбата в ДЕО се занимава само с въпроси за „функционирането на общия пазар“, то ДФЕС се отнася до „действие на Съюза“, с изключение на цели, отнасящи се до общата външна политика и политика на сигурност.
Клауза за гъвкавост
В ДФЕС има двоен контрол – първоначално Съветът, действащ с единодушие, по предложение на Комисията. Втори път, когато Съветът приеме дадени разпоредби, те минават през същия контролен механизъм.
В ДФЕС се предвижда насочване на вниманието на националните парламенти към проблема.
ДЕО се отнася до въпроси по „функционирането на общия пазар“, докато ДФЕС се отнася до „действие на Съюза“, с изключение на цели, отнасящи се до общата външна политика и политика на сигурност.